以县域城镇化深化城乡融合
作者：王芊雅（苏州大学地方治理研究院研究员）；刘向东（苏州大学政治与公共管理学院副教授）
改革开放以来，以县域城镇化为契机深化城乡融合已成为推进中国新型城镇化的时代选择。作为以县域城镇化推动城乡融合的关键主体，我们应当深刻领会以县域城镇化推进城乡融合的时代定位，准确把握以县域城镇化深化城乡融合的时代契机，把握县域城镇化促进城乡融合的优化原则，理顺体制机制，因地制宜引导高质量县域城镇化稳步推进。
城乡融合的时代定位
21世纪以来，中国城市化和乡村振兴已经进入新阶段，超越既有城乡二元结构，实现深度城乡融合，是推进中国式高质量城镇化和乡村全面振兴，实现共同富裕的必经之路。习近平总书记强调，“全面推进乡村振兴，推进以县城为重要载体的城镇化建设，推动城乡融合发展，增强城乡经济联系，畅通城乡经济循环”。习近平总书记在新时代推动中部地区崛起座谈会上进一步强调，要坚持城乡融合发展，扎实推进乡村全面振兴。县域空间是中国城市社会与乡村社会、工业经济与农业经济的交汇点，在国家治理、城市化和经济发展等诸多方面发挥着承上启下的关键作用。推进以县城为重要载体的新型城镇化建设，重点在于推动城乡之间公共资源均衡配置和生产要素自由流动，推动城市基础设施和公共服务向农村延伸。
城乡融合的时代契机
县域是国家行政管理的基本单元，是具有比较完善经济功能的基本单元，更是具有厚重社会网络的基本单元。时下追求美好生活的自发性社会力量、推动经济发展的内驱型市场力量，在建构县域城镇化的国家顶层设计的引导下，在县域内交汇融合，正在开启以县域城镇化深化城乡融合的时代契机。
第一，基于对美好生活的追求，广大农民正在以家庭为单位自发形成打破城乡边界的县域城镇化社会生活秩序。城乡二元结构导致城乡之间的资源落差让广大农民家庭有强大的进城冲动。长期以来，城乡二元结构下县域优质公共教育资源同户籍制绑定，而房地产市场的兴起，买房进城成为农民家庭享受县城优质教育资源的渠道。而婚姻城市化则进一步带来县城购房需求，因为县城房产已经普遍成为农村婚姻市场竞争的基础衡量标准。因此，广大农村地区出现家庭合力在县城买房以完成子代婚姻与孙辈教育，以及实现家庭后代生活城市化的购房潮。婚姻进城和教育进城的冲动事实上成为县域经济的重要组成部分。
对农民家庭而言，县域城镇化综合成本低，性价比高。一方面，相对大城市高企的房价而言，本地县城购房更具性价比。而子代家庭在县城生活可以就近从农村家庭获得生活物资、照料以及社会关系的持续支持，这种县域低城市化生活成本是大城市生活所不具备的。这些便构成返乡农民工进县城购房最重要的经济考量。另一方面，县域城镇化对广大农民而言具有复合的社会价值。县域是农民生于斯长于斯的社会空间，天然具有较强的社会归属感。相较于大城市远距离城市化造成的社会融入障碍，县域城镇化使得农民可以在县域社会内保持和发展而不是切断既有社会支持网络，更容易获得较强的社会认同感和归属感。以上多重动力构成强大的社会力量，助推县域城镇化，构成推动深度城乡融合这一时代契机。
第二，随着我国市场化进程的深入，推动经济发展的内驱型市场力量正在生产端和消费端双向重构县域社会的经济内涵，为县域城镇化提供强劲的经济动力。随着市场资本产业布局正在深度下沉县域社会，县域社会内产业结构正在进行新一轮调整。在全球化市场与全国统一大市场的背景下，相较于城市地区日益高涨的地租、劳动力等生产要素成本，以及日益严格的产业政策，县域劳动力和土地等要素成本具有明显的比较优势。这种比较优势进一步与县级产业政策优惠和基础设施基准提升的激励叠加，从而驱动以劳动密集型产业为主的产业从东部大城市地区向广大县域转移。
随着农村居民收入水平的不断提高，以及社会生活观念的转变，当下县域社会尤其是农村社会中社会生活已经全面商品化，中国广大的县域社会已经从强农业生产自给自足的传统社会转变为强商品消费社会。事实上，当下的县域经济已经不为传统自给自足的小农经济所主导，而是大到房、车、小到米面粮油，生产与生活全方位商品化的消费社会。这一趋势早已被对利润敏感的市场资本所捕捉，并正在以调整产业布局的方式进驻县城，下沉至县域社会。与此同时，这一变革也为县域社会部分农民所捕捉，开始在县域社会内经商，半耕半商正逐渐成为农民的一种新型家计模式。因此，源于社会深刻转型的外来产业资本与县域内部市场自发力量正在县域社会内融汇，势必会为县域社会经济发展和城乡融合开拓新局面。
第三，围绕县域城镇化的国家顶层设计为深化城乡融合开启政策机遇。这正是看到了县域城镇化背后中国县域社会的深刻转型。21世纪以来，党和国家围绕脱贫攻坚、乡村振兴出台系列政策举措，实现了农村基础设施质的飞跃，农村水路电网基础设施建设成效显著，农村公共服务全面提升，农村义务教育基本实现均衡发展，农村社会保障体系基本健全，中国广大县域农村社会物质与精神面貌为之一新，这为实现县域城镇化提供了重要物质基础。在此基础上，近几年党和国家进一步出台了一系列政策，重点推进县域城镇化建设。中央农村工作会议指出，要赋予县级更多资源整合使用的自主权，强化县城综合服务能力；2021年中央一号文件明确提出要把县域作为城乡融合发展的重要切入点，强化统筹谋划和顶层设计，排除城乡分割的体制弊端，加快打通城乡要素平等交换、双向流动的制度性通道；2022年5月，《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》进一步强调县域城镇化是城乡融合发展的关键支撑，并对推进以县城为重要载体的城镇化建设作出详细的政策设计。如此一来，围绕县域推进城乡融合形成了强大的政策势能，为广大农民的县域美好生活追求以及市场推动县域经济发展提供了系统完善的制度保障和政策驱动力。由此，县域城镇化的政策聚焦意味着政治资源的集聚，政策和财政的支持引导各方主体积极参与到县域城镇化建设中来。
城乡融合的优化原则
消解制度障碍，强化制度性融合，释放市场要素活力。破除城乡融合制度壁垒，畅通城乡要素有序流动和平等交换的制度性通道，以制度为城乡融合发展铺路架桥。其中，户籍制度、农地制度的深化改革是消解制度壁垒的突破口和着力点。户籍制度与社会保障、医疗资源，以及教育资源的挂钩绑定，决定了必须加快户籍与其他公共资源的解绑，逐步取消户籍的身份、待遇、等级差别等特殊职能，实现城镇居民与农村居民身份和公共资源享有上的平等。同时，应在坚持农村土地集体所有和农民“兜底性”制度保障的基础上，深化“三权分置”改革，鼓励引导农村集体建设用地指标跨地区流转，提高土地资源利用效率，推动现代农业规模化、集约化经营。
尊重区域差异，保障基层政府发展自主权。中国幅员辽阔，县域数量众多，必然面对国家治理一体化与基层境况多元化张力。在高层政府设定县域城镇化基本原则与制度之下，应赋予县级政府更多资源整合使用的自主权，让县域政府有权根据自身情况选择、拓展与实施个性化的发展策略。同时，县级政府应以差异化发展道路为要旨，结合区位条件和优势产业因地制宜地发展，根据全国主体功能区规划和各省级主体功能区规划，立足县域发展基础，科学把握县域功能定位和发展方向，构建分区分类推进的支持引导政策。
尊重农民、尊重市场，因势利导实现高质量城乡融合。政策制定必须要尊重农民进城的自主性，顺应市场的客观规律，实现三重力量的内在统一。一方面，加强返乡创业就业人员支持政策，健全就业人员交流机制与技能培训体系，充分发挥服务业创造就业机会的优势，尽可能为想落户城镇的农民提供更多就业与落户机会，提升县城基础设施建设和公共服务供给的数量和质量，保障农民获得普惠共享的基本公共服务。另一方面，制定和完善相关产业及就业引导政策，优化县域产业结构和空间布局，完善财政补贴与税收优惠政策，构建以县城为枢纽、以小城镇为节点的县域经济体系，在不断增强县城产业支撑能力的同时，进一步强化辐射带动乡村产业发展的能力，真正使县域城镇化成为推动城乡融合发展的有力载体。
责任编辑：王振华
